La réforme des autorisations d’urbanisme

1. Genèse de la réforme

La réforme du droit de l’urbanisme par le décret du 5 janvier 2007 répond à une demande des usagers de l’urbanisme, qui reprochaient plusieurs choses aux procédures d’autorisation d’urbanisme :

• On avait tellement modifié les textes que ceux-ci étaient devenus assez illisibles sur de nombreux points ;
• L’imprévisibilité des délais, qui venait de ce que le point de départ des délais était mal fixé et de ce que l’administration avait toujours la possibilité d’interrompre les délais d’instruction en demandant des documents complémentaires. L’imprévisibilité était également importante en cas d’autorisations croisées (Ex : autorisation d’urbanisme accompagnée d’une autorisation d’installation classée, permis de construire accompagnée d’une autorisation d’équipement commercial) ;
• Enfin, on a voulu simplifier les procédures, notamment en réduisant l’étendue du contrôle préalable. A la suite des réductions de personnels dans les services déconcentrés, les services ont en effet le plus grand mal à exercer les contrôles qui doivent être exercés sur les autorisations d’urbanisme. La réduction des personnels dans les services déconcentrés est la conséquence de la décentralisation. Logiquement, le problème n’aurait donc pas dû se poser. Les communes ont bien décentralisé les autorisations d’urbanisme, mais le problème vient de ce qu’elles n’ont pas mis en place les services nécessaires et ont continué à faire appel aux services de l’Etat, concours qui est gratuit. L’Etat se retrouvait donc avec des missions qui se retrouvaient largement identique, sans compensation financière. On a maintenu la gratuité mais en réduisant le poids des tâches qui incombent aux services instructeurs. On utilise désormais un système déclaratif : si le pétitionnaire n’a pas respecté les règles, sa responsabilité sera éventuellement engagé. C’est une vieille idée qui traînait dans le domaine de la réforme des autorisations d’urbanisme : on envisageait même à un moment de supprimer purement et simplement le système du permis de construire, en raison du principe « nul n’est censé ignorer la loi ».

Deux études ont accéléré la réforme :

• un rapport du conseil général des Ponts et Chaussées rendu en juin 2003 soulignant que les services instructeurs ne pouvaient plus traiter les dossiers comme ils devaient le faire, d’où des dossiers incomplets ou des irrégularités ;
• cela a été repris par un groupe de travail, composé de professionnels (rapport Pelletier), qui a fait toute une série de propositions de simplification, de lisibilité. Le rapport a été présenté dans l’AJDA, 2006, p. 1549.

Tout ceci a donné lieu à un projet d’ordonnance puis à l’ordonnance du 8 décembre 2005. La réforme porte essentiellement sur des règles de procédure. Or tout ceci est plutôt du domaine réglementaire. On n’avait besoin du recours à la loi que lorsqu’on imposait aux collectivités locales des procédures spécifiques (car il y avait alors atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales). Cette ordonnance a été ratifiée par la loi ENL du 13 juillet 2006, qui en a profité pour effectuer un certain nombre de modifications des dispositions. Elle a notamment modifié certaines règles du contentieux de l’urbanisme, dans le but de sécuriser (en limitant les moyens d’annulation, soit en restreignant l’accès au juge, soit en limitant les causes d’annulation) et de simplifier.
Puis le décret du 5 janvier 2007 vient terminer la réforme.

C’est une réforme piège en ce sens que dès l’ordonnance on savait que la mise en place des nouvelles règles serait compliquée. On avait donc prévu dès le départ que la réforme n’entrerait en vigueur qu’à compter d’une date fixée par le décret et au plus tard au 1er juillet 2007. Aujourd’hui, ce sont donc encore les règles anciennes qui s’appliquent.

Ces procédures nouvelles sont finalement plus claires dans bien des aspects, mais leur mise en place sera complexe, car il faudra reformer tous les services d’urbanisme (nécessité d’organiser des formations professionnelles).
Cela explique qu’on ait glissé dans une loi sur la fonction publique territoriale un amendement qui reporte l’entrée en vigueur de la réforme au 1er octobre 2007. Il n’est pas exclu qu’en octobre 2007 on s’aperçoive que les services ne sont pas encore près et qu’il y ait une nouvelle prorogation de l’entrée en vigueur de la réforme.

2. Le contenu de la réforme

Le livre 1er du code de l’urbanisme concerne les règles d’urbanisme (principes généraux, PLU, schémas de cohérence territoriale, cartes communales, loi Littoral…). Dans le premier article du décret de 2007, on trouve une nouvelle rédaction du règlement nationale d’urbanisme, qui s’applique dans toutes les communes qui ne sont pas dotées d’un PLU. Notamment, le décret a modifié la liste des dispositions d’ordre public du RNU (dispositions qui s’appliquent à toutes les communes, qu’elles soient ou non dotées d’une documentation locale d’urbanisme). Le décret effectue aussi une mise en ordre des règles générales d’urbanisme.

Le livre II du code de l’urbanisme porte sur les procédures foncières (droit de préemption, expropriation…). La réforme n’y a pas touché.

Le livre III du code de l’urbanisme porte sur l’aménagement. Il a été considérablement modifié sur deux points :

• le lotissement : avant 1976, on disait que le lotissement était une autorisation (= de lotir). En 1976, on a tenu un autre discours en décidant que le lotissement est une opération d’urbanisme, qui doit s’intégrer dans l’environnement et prévoir la réalisation d’équipements publics. La réforme est revenue à la conception de l’autorisation de lotir, de diviser un terrain. Le lotissement a donc été replacé dans le livre IV ;
• les participations financières.

Le livre IV du code de l’urbanisme sur les autorisations d’urbanisme est totalement réécrit.