Texte de la question :

"Madame Chaynesse Khirouni appelle l'attention de Madame la ministre de l'égalité des territoires et du logement sur les difficultés des maires et de leurs services instructeurs des autorisations d'urbanisme à appréhender la notion de changement de destination. Le code de l'urbanisme est venu préciser à l'article R. 123-9, par renvoi de l'article R. 421-14, les différentes destinations : l'habitation, l'hébergement hôtelier, les bureaux, le commerce, l'artisanat, l'industrie, l'exploitation agricole ou forestière, l'entrepôt. Certaines situations rendent complexes la dissociation de ces différentes destinations.
À titre d'exemple, de quelle destination relève un bâtiment accueillant des métiers de l'artisanat, avec des machines industrielles et où est entreposé et commercialisé la production? Faut-il distinguer au sein de ce bâtiment chacune de ces destinations, ce qui imposerait de déposer une demande d'autorisation d'urbanisme à chaque modification de la répartition des activités? Cette appréhension des destinations est d'autant plus difficile lorsque le bâtiment n'a pas accueilli d'activités depuis plusieurs années. La jurisprudence a évolué pour imposer de prendre en compte les caractéristiques propres du bâtiment. Dans des locaux vides, comment définir si le bâtiment est de nature à accueillir de l'artisanat, de l'industrie ou de l'entrepôt ? Elle lui demande si le code de l'urbanisme ne pourrait pas aller dans le sens de la simplification de ces règles par le regroupement des destinations ou, a minima, par l'apport de définitions précises."

Texte de la réponse :

"En règle générale, pour qualifier la destination d'un bâtiment, il convient de déterminer quelle activité principale il abrite par rapport aux différentes destinations prévues par l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, dont le changement de l'une à l'autre relève d'un contrôle au titre de l'urbanisme.
Dans le cas d'un bâtiment qui abrite à la fois les locaux d'une fabrique artisanale et des locaux affectés à la commercialisation de sa production, l'article R. 421-14 du même code prévoit que : « les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal ». Ainsi, l'ensemble du bâtiment concerné doit alors être considéré comme étant destiné à l'artisanat. Cette notion s'apprécie par référence au décret n° 98 -247 du 2avril1998 modifié relatif à la qualification artisanale et au répertoire des métiers.
Concernant les locaux vides et inutilisés depuis longtemps, la jurisprudence a introduit notamment le critère des caractéristiques propres du bâtiment afin de ne pas avoir à rechercher systématiquement la dernière destination connue de la construction.
Dans tous les cas, la destination d'un bâtiment s'apprécie au cas par cas et compte tenu de la multiplicité des situations possibles, il n'est pas envisagé d'apporter des définitions précises et exhaustives ou de regrouper et ainsi réduire le nombre de destinations actuellement prévues à l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme."

Il convient de rappeler que la destination d’un immeuble s’opère par référence aux différentes destinations prévues à l’article R. 123-9 du Code de l’urbanisme, dont la liste revêt un caractère exhaustif.

Lors du dépôt d’une demande d’autorisation initiale, les choses peuvent paraître évidente, dès lors qu’il appartiendra alors au pétitionnaire de définir la destination à laquelle il envisage d’affecter ses locaux.

La situation peut néanmoins apparaître plus délicate s’agissant d’un bâtiment existant, qui a pu connaître des changements d’usage, voire même des périodes plus ou moins longues d’inoccupation. Comment définir alors la destination de cet immeuble ?

La jurisprudence n’apparaît pas encore parfaitement claire sur ce point, s’agissant de la destination de référence à prendre en considération : usage effectif du bâtiment ou destination initialement autorisée ?

Ainsi, certains arrêts, appliquant strictement la jurisprudence THALAMY (CE, 9 juillet 1986, Thalamy, n°51.172) ont considéré qu’il convenait de prendre en considération la destination initialement autorisée et de soumettre à autorisation tout changement de destination du bâtiment :

• CE, 8 juillet 1994, M. That, n°119.002 : le propriétaire d’un garage l’avait irrégulièrement transformé en habitation, avant de solliciter l’autorisation d’adjoindre un garage et une véranda à cette construction. « L’autorisation sollicitée par [le pétitionnaire] portait sur des travaux d’aménagement et d’extension d’une habitation édifiée sans permis ; dans ces conditions, le préfet ne pouvait légalement accorder un permis concernant ces seuls travaux ; il appartenait [au pétitionnaire] de solliciter un permis de construire pour l’ensemble de la construction litigieuse » ;

• CE, 30 mars 1994, Gigoult, n°137.881 : le propriétaire d’un garage l’avait irrégulièrement transformé en « laboratoire de fabrication de pizzas à emporter ». Suite à une injonction de remise en état des lieux, il avait tenté de régularisé la situation en déposant une déclaration de travaux concernant la réalisation d’une porte et façade en menuiserie métallique et d’enseignes lumineuses. Le Conseil d’Etat a jugé « qu’il appartient toutefois à Monsieur X de présenter une demande de permis de construire portant sur l’ensemble des travaux qui ont eu ou qui devaient avoir pour effet de modifier la destination du local à usage de garage » ;

• CAA Marseille, 10 décembre 1998, Commune de Carcès, n°97MA00527 : le préfet ne peut utilement faire valoir que la construction n’était plus habitée depuis plusieurs années, dès lors qu’il ne ressort d’aucune des pièces du dossier qu’elle avait perdu sa destination initiale ou reçu une nouvelle affectation ;

• CE, 31 mai 2001, Commune d’Hyères-les-Palmiers, n°234.226 : le commune d’Hyères a supprimé le raccordement à la chaussée de quatre locaux à usage de garage ou d’entrepôts, au motif que postérieurement à leur édification, ces locaux ont servi à un autre usage. Cette décision a été censurée par le Conseil d’Etat que, s’il n’est pas contesté que ces locaux ont été édifiés sur la base de permis de construire prévoyant leur usage comme garage ou entrepôts, la circonstance qu’ils ont ensuite servi à d’autres usages ne leur fait pas perdre leur destination initiale.

Il résultait de l’application de ces arrêts que, dès lors qu’un changement de destination irrégulier est intervenu, des travaux ultérieurs ne peuvent plus être autorisés sur la construction par l’autorité compétente si la demande d’autorisation ne vise pas également à régulariser le changement de destination intervenu, peu important la destination effective de la construction au moment du dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme.

Le Conseil d’Etat a cependant infléchi sa position, dans un arrêt dit « FERNANDEZ » : « Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a relevé que le bâtiment en cause, initialement à usage agricole, avait ensuite été transformé à usage d’habitation ; qu’il a ensuite jugé que, dès lors que le propriétaire n’établissait pas que cette transformation avait fait l’objet d’un permis de construire l’autorisant, les travaux envisagés ne relevaient pas du régime de la déclaration de travaux et qu’il y avait lieu de régulariser le changement de destination de l’immeuble par le dépôt d’une demande de permis de construire ; qu’en recherchant les conditions dans lesquelles la destination du bâtiment avait évolué depuis sa construction et en annulant la décision attaquée au motif que le changement de cette destination n’avait pas régulièrement, dans le passé, fait l’objet d’une autorisation d’urbanisme, les juges du fond ont commis une erreur de droit » (CE, 12 janvier 2007, Epoux Fernandez, n°274.362).

Ainsi, si le Conseil d’Etat considérait dans un premier que, pour déterminer s’il y avait eu changement de destination, il convenait de s’en tenir à la destination autorisée lors de la construction, il considère désormais qu’il convient de prendre en compte la destination effective de la construction à la date à laquelle l’administration statue sur la déclaration de travaux, quand bien même cette destination aurait été irrégulièrement modifiée par le propriétaire.

En ce sens, un arrêt du 7 juillet 2008 confirme la jurisprudence FERNANDEZ, même s’il ne s’agissait pas en l’espèce d’une demande d’autorisation de travaux portant sur des construction dont la destination aurait été irrégulièrement changé, mais de la prise en compte de bâtiments, initialement à usage agricole et irrégulièrement transformés en habitation, pour déterminer la surface hors œuvre nette des bâtiments existants (CE, 7 juillet 2008, n°293.632).

La jurisprudence FERNANDEZ pouvait donc laisser penser que la jurisprudence THALAMY était totalement abandonnée, dès lors que les travaux irréguliers antérieurs consistaient uniquement en un changement de destination.

Un arrêt récent du Conseil d’Etat est cependant venu affiner les solutions applicables en la matière, en faisant une application de la jurisprudence THALAMY à un cas particulier (CE, 27 juillet 2009, SCI LA PAIX, n°305.920) : « considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le sous-sol de l’immeuble litigieux, impropre à l’habitation, a été transformé sans permis de construire, en quatre appartements équipés de cuisines et de salles de bain ; que la SCI LA PAIX a déposé une simple déclaration de travaux ayant pour objet, après décaissement du bâtiment, d’agrandir les ouvertures dont bénéficiaient les logements réalisés dans ces conditions ; qu’il incombait toutefois à la SCI LA PAIX de présenter une demande de permis de construire autorisant l’ensemble des travaux qui ont eu ou qui devaient avoir pour effet de modifier la destination du sous-sol de son immeuble. »

La situation pouvait en conséquence apparaître délicate, tant pour le propriétaire du bâtiment que pour les services instructeurs chargés d’examiner les demandes visant à opérer ou à régulariser un changement de destination.

Cette situation apparaît d’autant plus complexe lorsqu’il s’agissait de déterminer la destination d’un bâtiment inoccupé. Quelle destination prendre en compte dans cette hypothèse ?
Le Conseil d’Etat considère que l’inoccupation d’un bâtiment, même pendant une longue période, n’est pas de nature à changer sa destination et qualifie alors la destination actuelle du bâtiment par rapport « à ses caractéristiques propres » (CE, 9 décembre 20111, Riou, n°335.707).

Les caractéristiques propres d’un bâtiment vides ne seront cependant pas toujours d’un grand secours pour déterminer la destination de celui-ci.


La réponse ministérielle susvisée apporte les éléments d’éclaircissements suivants :

• La destination d’un immeuble est celle ayant fait l’objet de l’autorisation,
• La destination s’analyse au regard du bâtiment dans son ensemble et non lot par lot, par application du principe selon lequel « les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal »,
• S’agissant d’un bâtiment regroupant plusieurs activités, il convient donc de déterminer la destination principale du bâtiment, laquelle s’appliquera à l’ensemble du bâtiment.

Le Ministre de l’égalité des territoires et du logement précise enfin « Dans tous les cas, la destination d'un bâtiment s'apprécie au cas par cas et compte tenu de la multiplicité des situations possibles, il n'est pas envisagé d'apporter des définitions précises et exhaustives ou de regrouper et ainsi réduire le nombre de destinations actuellement prévues à l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme. »

Il semble donc que le contentieux des changements de destination ait encore de beaux jours devant lui …

Dans un arrêt du 27 juillet 2012 (CE, sect., 27 juillet 2012, n°342.908, M. Hoffmann), qui figure d’ores et déjà comme un arrêt de principe, le Conseil d’Etat a jugé « qu’en interdisant par principe les lotissements dans une ou plusieurs zones qu'il délimite, le règlement d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local d'urbanisme édicte des règles qui excèdent celles que la loi l'autorise à prescrire ».

En d’autres termes, et pour reprendre la formule de Xavier COUTON, « il est interdit d’interdire … le lotissement » (Revue Construction et Urbanisme, octobre 2012, étude 145).

Cet arrêt vient clore un long débat né de la pratique instaurée par certaines communes pour interdire la réalisation de projets immobiliers de moyenne ou grande ampleur dans des zones peu ou pas urbanisées de leur territoire : la définition, au sein des plan d’occupation des sols, de zones NB à l’intérieur desquelles les « lotissements et groupes d’habitations » étaient aux termes du règlement de zone, par principe, interdits.

Une telle interdiction pouvait, au moins de prime abord et dans une acceptation plus pratique que juridique de la notion de lotissement, sembler légitime dans ce type de zones d’habitat diffus, à l’intérieur desquelles des constructions ne peuvent être implantées que dans la limite de la capacité des équipements disponibles (ancien article R. 123-18 du Code de l’urbanisme, dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur du décret n°2001-260 du 27 mars 2001). Interdire les lotissements dans ces zones pouvait en conséquence apparaître légitime dès lors que les équipements disponibles (que la commune n’envisageait pas de renforcer) ne permettaient pas la réalisation de projets immobiliers importants, tels que ceux qui sont réalisés par le biais de la procédure de lotissement.

Cependant, avec l’entrée en vigueur de la réforme du droit de l’urbanisme le 1er octobre 2007 (issue de l’ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005 et de son décret d’application n°2007-18 du 5 janvier 2007), la définition du lotissement a été profondément modifiée. Depuis l’entrée en vigueur de cette réforme, constitue en effet un lotissement l’opération d’aménagement qui a pour objet ou qui a eu pour effet la division d’une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l’implantation de bâtiments (article L. 422-1 dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 8 décembre 2005).

Ainsi, sont désormais considérés comme des lotissements les simples opérations de division d’un terrain en deux, ce qui n’était pas le cas avant le 1er octobre 2007 dès lors que le lotissement ne visait alors que les divisions de propriétés foncières qui avaient pour objet ou pour effet de « porter à plus de deux » le nombre de terrains issus de la division.

La définition du lotissement s’éloigne dès lors de sa conception traditionnelle (i.e. les opérations immobilières de grande ampleur, tels les immeubles du bord du Touquet Paris Plage), qui avait justifié le recours à l’interdiction de principe des lotissements dans certaines zones communales.

La question se posait alors de savoir si les lotissements pouvaient être interdits par principe, dès lors que cette interdiction aboutit tout de même à « supprimer un élément essentiel attaché jusque là au droit de propriété : celui de diviser le bien » (J-P. Gilli, H. Charles, J. de Lanversin, Les Grands Arrêts du Droit de l’Urbanisme, 4e ed. 1996, n°31, p. 448).

Il avait déjà été considéré (réponse ministérielle) que constituait une atteinte au droit de propriété, excédant la compétence des auteurs d’un règlement de plan d’occupation des sols, le fait de fixer des règles relatives au nombre de lots ou logements pouvant être réalisés dans une construction.

Dans son arrêt Hoffmann du 27 juillet 2012, le Conseil d’Etat apporte désormais à cette question une réponse dénuée de tout ambigüité, : « il ne ressort […] d’aucune disposition législative que les auteurs du règlement d’un plan d’occupation des sols aient compétence pour interdire par principe ou pour limiter la faculté reconnue aux propriétaires de procéder à la division d’une ou de plusieurs propriétés foncières en vue de l’implantation de bâtiments, faculté qui participe de l’exercice de leur droit à disposer de leur bien, dont il appartient au seul législateur de fixer les modalités. »

Le droit de diviser son bien est en conséquence reconnu comme une composante du droit de propriété, relevant de ce fait de la compétence exclusive du législateur, lequel a seul pouvoir pour y apporter des limites.

La Haute Juridiction administrative met ainsi un terme à la jurisprudence rendue par certaines cours administratives d’appel, lesquelles avaient admis la validité des interdictions de principe des lotissements dans certaines zones, en interprétant le lotissement comme une règle de fond d’occupation du sol (CAA Marseille, 23 octobre 2003, Martinon, n°99MA01932, CAA Versaille, 6 novembre 2008, Sté foncière de l’Ouest, n°07VE01753).

Elle adopte par ailleurs une position identique à celle de la Cour de cassation, qui considère que le droit de diviser est attaché à la propriété ‘un lot de copropriété et que les copropriétaires ont de ce seul fait le droit de diviser librement leur lot sans avoir à solliciter une autorisation du syndicat des copropriétaires (Cass. 3e civ., 7 octobre 2009, n°08-18133).

Ce faisant, le Conseil d’Etat confirme également que le lotissement ne saurait être perçu comme une simple forme d’utilisation du sol, dont les règlements d’urbanisme ont pouvoir pour fixer les règles générales et servitudes, par application de l’article L. 123-1 du Code de l’urbanisme. Le lotissement relève d’une forme d’utilisation du droit de propriété, dès lors qu’elle comporte par essence l’usage du droit de disposer du bien, mais aussi de l’aliéner. Les procédures en limitant l’exercice relèvent en conséquence du seul pouvoir du législateur.

Le Conseil d’Etat effectue une interprétation stricte de la définition du lotissement, lequel constitue en premier lieu une division d’une ou plusieurs propriétés foncières et non une forme d’utilisation d’un droit de construire (laquelle constitue simplement l’objectif poursuivi, ce qui est rappelé par l’article L. 442-1 du Code de l’urbanisme : « en vue de l’implantation de bâtiments »).

L’autorisation de lotir ne comporte d’ailleurs par elle-même aucune autorisation de construire (et ce même si le recours au lotissement induit la volonté d’implanter des bâtiments sur les parcelles issues de la division). Elle définit simplement les règles générales d’organisation de la constructibilité sur un ensemble de parcelles divisées (organisation des espaces communs, définition d’une surface constructible totale et d’une surface constructible par lots, règles de recul ou d’alignement, de hauteur maximale…). Sur chaque lot, les constructions devront ensuite faire l’objet d’une autorisation de construire individuelle.
L’autorisation de lotir n’autorisant pas directement l’implantation de constructions (lesquelles devront faire l’objet d’une autorisation spécifique), elle ne saurait être regardé comme participant directement d’une forme d’occupation du sol.

En conclusion :

Désormais, si les communes souhaitent maintenir un principe d’interdiction d’implantation de projets immobiliers d’ampleur dans certaines zones de leur territoire, il leur appartiendra alors (selon l’objectif poursuivi) d’utiliser les outils de planification qui sont mis à leur disposition :

• La définition d’une zone AU, dans lesquelles l’ouverture à l’urbanisation est conditionnée à la réalisation d’équipements supplémentaires. La définition de ces zones répondra à l’objectif de densification défini par la loi Grenelle II,
• La définition d’une zone U, ouvertes à l’urbanisation,
• La définition de zones N, inconstructibles. 

Elles pourront également utiliser des outils plus spécifiques comme l’interdiction du mitage, l’édiction de prescriptions spécifiques relatives à la superficie minimale des terrains constructions, la définition de zones d’intérêt écologique, esthétique ou historique…

Ces outils apparaissent aujourd’hui plus conformes avec les objectifs de programmation et de densification nouvellement définis pour le droit de l’urbanisme.

Les faits :

Le maire de la COMMUNE D'AJACCIO a accordé, le 27 juin 2002, un permis de construire à la SCI S. et à M. pour construire un nouveau garage sur un terrain situé au sein du lotissement La Colline de Scudo.

Ce permis a été retiré, le 20 décembre 2002, à la demande des pétitionnaires.

Le maire a délivré, le 27 décembre 2002, un nouveau permis de construire autorisant l'agrandissement du garage déjà existant. Il a accordé, le 16 septembre 2003, un permis de construire se substituant au précédent et autorisant la construction de deux villas.

Par un jugement du 27 décembre 2004, le tribunal administratif de Bastia a prononcé un non-lieu à statuer sur les demandes de M. B et de Mme C tendant à l'annulation des permis des 27 juin et 27 décembre 2002, et rejeté leur demande tendant à l'annulation du permis du 16 septembre 2003.

Par un arrêt du 14 juin 2007, la cour administrative d'appel de Marseille a confirmé le non-lieu à statuer sur le permis du 27 juin 2002 et annulé les permis des 27 décembre 2002 et 16 septembre 2003.


La motivation de l’arrêt du Conseil d’Etat :

« En ce qui concerne le permis du 16 septembre 2003 :

Considérant qu'aux termes de l'article 7 du règlement du lotissement de La Colline du Scudo, dans lequel se situe le terrain d'assiette du projet litigieux : (...) la hauteur des constructions mesurée de l'égout du toit au point le plus bas de ladite construction, ne pourra dépasser une hauteur maximale de 8 mètres ; qu'eu égard à l'objet de la règle ainsi édictée, la hauteur de la construction doit être mesurée à partir du niveau du sol au-dessus duquel la construction est visible ; qu'en tenant compte de l'épaisseur de la dalle sur hérisson sur laquelle a été élevée la construction litigieuse pour apprécier la hauteur maximale prévue par l'article 7 du règlement du lotissement, au lieu de rechercher à quel niveau se situe le sol, la cour a commis une erreur de droit ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des pourvois, l'arrêt attaqué doit être annulé, en tant qu'il a annulé l'arrêté du 16 septembre 2003 et réformé sur ce point le jugement du tribunal administratif de Bastia ;

En ce qui concerne le permis du 27 décembre 2002 :

Considérant, en premier lieu, qu'il n'est pas contesté que le permis du 16 septembre 2003 a implicitement mais nécessairement rapporté le permis du 27 décembre 2002, délivré sur le même terrain d'assiette ; que le retrait ainsi opéré ayant toutefois été contesté devant le juge administratif dans le délai de recours contentieux, il n'a pas acquis de caractère définitif ; que la cour n'a donc pas commis d'erreur de droit en jugeant, pour annuler par l'article 1er de son arrêt le jugement du tribunal administratif de Bastia sur ce point, qu'il y avait toujours lieu de statuer sur la légalité du permis du 27 décembre 2002 ; […] »

Réflexions :

Cet arrêt est intéressant à un double titre :

1. Le Conseil d’Etat précise les conditions d’application de la notion de hauteur d’une construction : en l’espèce, le règlement de lotissement prévoyait que « la hauteur des constructions mesurée de l'égout du toit au point le plus bas de ladite construction, ne pourra dépasser une hauteur maximale de 8 mètres ».

La Cour administrative d’appel de Marseille avait annulé le permis de construire au motif que la hauteur de la construction (en tenant compte de l’épaisseur de la dalle sur hérisson sur laquelle était élevée les villas) était supérieur à 8 mètres.

Le Conseil d’Etat censure cet arrêt au motif que « la hauteur de la construction doit être mesurée à partir du niveau du sol au-dessus duquel la construction est visible », ce qui n’inclut pas la dalle sur hérisson, qui est nécessairement enterrée.

Il semble que cet arrêt ajoute au texte du règlement de lotissement, lequel vise uniquement « le point le plus bas de la construction ». Une interprétation stricte de cet article devrait conduire à inclure l’épaisseur de la dalle sur hérisson dans la hauteur totale de la construction.
Il reste cependant que l’objectif même de la règle d’urbanisme relative à la hauteur maximale des constructions consiste à réglementer les conséquences physiques et visuelles de la hauteur maximale des constructions.
Cette finalité étant prise en compte, il semble alors évident que le Conseil d’Etat n’ait pas pris en compte, pour le calcul du respect de la norme susvisé, l’épaisseur de la dalle, laquelle se situe au-dessous du niveau du sol et n’est donc pas visible.

2. Le Conseil d’Etat rappelle que si le second permis obtenu emporte en principe retrait du précédent, c’est sous la condition expresse que ce second permis soit devenu définitif. A défaut (et c’était bien le cas en l’espèce), il y a toujours lieu de statuer sur la légalité du premier permis.

Texte de la question (question publiée au JOAN le 13 juillet 2010, p.7798) :

M. Rudy Salles attire l'attention de M. le secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme sur le problème de non-classement des palais des congrès en catégorie CINASPIC (constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif). Les parcs des expositions et les palais des congrès sont des outils structurants d'animation économique des territoires, avec une vocation de rayonnement et de développement des retombées économiques induites par leurs activités. Les parcs des expositions et les palais des congrès ont donc des activités très proches pour ne pas dire quasi identiques en termes d'accueil et d'organisation de manifestations. C'est d'ailleurs pour cette raison que les sociétés de gestion de ces équipements sont regroupées au sein d'une même fédération professionnelle la FSCEF (foires, salons, congrès et évènements de France). Ces équipements représentent, dans toutes les villes où ils sont implantés, des surfaces d'activité qui sont répertoriées dans les documents d'urbanisme. La loi instaurant les plans locaux d'urbanisme (PLU) a créé une catégorie classifiant les surfaces d'intérêt général dite CINASPIC, laissant aux collectivités territoriales la charge d'établir la liste précise des locaux rentrant dans cette catégorie. La ville de Paris a, dans le cadre de son PLU, établi une liste des surfaces classées CINASPIC dans laquelle on retrouve les théâtres, les stades non commerciaux, les centres de santé, les parcs des expositions, les ambassades. Contrairement aux parcs des expositions, les palais des congrès n'ont pas été classés dans la catégorie des CINASPIC. De ce fait, les surfaces d'activité des palais des congrès ne sont pas protégées par le PLU. Il lui demande donc quelles mesures le Gouvernement entend prendre afin d'intégrer les palais des congrès dans cette catégorie.


Texte de la réponse (réponse publiée au JOAN le 7 septembre 2010, p.9772) :

L'article R. 123-9 du code de l'urbanisme relatif au règlement du plan local d'urbanisme précise que des règles particulières peuvent être applicables aux « constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif » (les « CINASPIC »). Ces derniers peuvent ainsi bénéficier de règles spécifiques de hauteur, d'implantation, de surface, etc. Toutefois le code ne donne aucune définition de cette notion. Certains PLU énumèrent donc, dans leur lexique généralement annexé au règlement, les constructions ou installations qui relèvent précisément de cette catégorie. C'est en effet aux collectivités qu'il appartient, au regard de leurs choix en matière d'urbanisme et d'aménagement, de lister ou non les constructions entrant dans cette catégorie. Les décisions prises par les communes à cet égard relèvent de l'opportunité, sous réserve que soient détaillés dans le document d'urbanisme les motifs des règles retenues et sauf erreur manifeste dans le choix de ces règles. Le contrôle de l'État sera donc nécessairement limité sur cette question dans la mesure où il s'attache plus aux questions de stricte légalité que d'opportunité.
D'une manière générale il n'est pas judicieux d'enfermer les CINASPIC dans des catégories prédéterminées. Il s'agit, en effet, d'une notion à caractère évolutif dépendante des pratiques et des évolutions notamment technologiques. Une liste close n'aurait, par exemple, pas permis de considérer les éoliennes ou les antennes de radiotéléphonie comme faisant partie de cette catégorie, alors que c'est pourtant le cas. Finalement, les règles applicables aux CINASPIC ne sont pas nécessairement plus favorables mais peuvent être un moyen de contrôler de manière plus rigoureuse l'implantation de certains ouvrages ou installations.

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Article écrit en collaboration avec Patrick E. Durand, Docteur en droit et Avocat chez FRECHE & ASSOCIES, rédacteur d'un blog d'actualité du droit de l'urbanisme (http://jurisurba.blogspirit.com/).