L’introduction de considérations environnementales dans le droit de l’urbanisme date de la loi SRU, qui introduit dans le Code de l’Urbanisme l’article L. 121-1, qui pose les principes généraux du droit de l’environnement.

L’article L. 121-1 est opposable aux schémas de cohérence territoriale, aux plans locaux d’urbanisme, aux cartes communales et aux directives territoriales d’aménagement. Il ne sera pas opposable aux autres documents, tel l’acte de création d’une zone d’aménagement concerté (par contre il sera opposable aux documents d’urbanisme prévoyant la création d’une ZAC).
On ne pourra pas attaquer un permis de construire sur le fondement de l’article L. 121-1, mais on pourra attaquer le document d’urbanisme par voie d’exception, en ce qu’il est contraire à l’article L. 121-1.

Ces principes ne sont pas des obligations de résultat, ce sont seulement des obligations de moyens. Les documents d’urbanisme doivent seulement prendre les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs.

L’article L. 121-1 pose trois principes : « Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer :

• « 1º L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ; »

• « 2º La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ; »

• « 3º Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. »

« Les dispositions des 1º à 3º sont applicables aux directives territoriales d'aménagement visées à l'article L. 111-1-1. »

Ce qui est nouveau c’est que les principes généraux du droit de l’environnement vont également devenir opposables, non pas simplement aux documents d’urbanisme, mais aussi aux autorisations d’urbanisme.

Il y a toute une série de principes généraux du droit de l’environnement (précaution, prévention, participation) à l’article L. 110-1 C.Envi. :
« I. - Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation.
II. - Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants :
 1º Le principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable ;
2º Le principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable ;
3º Le principe pollueur-payeur, selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ;
   4º Le principe de participation, selon lequel chacun a accès aux informations relatives à l'environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public est associé au processus d'élaboration des projets ayant une incidence importante sur l'environnement ou l'aménagement du territoire. »

Depuis que ce texte existe, les requérants essaient de les opposer aux décisions d’urbanisme.
Le Conseil d’Etat avait pris une position assez strict dans un arrêt CE, 20 avril 2005, Bouygues Telecom.
L'implantation d'une antenne relais de téléphonie mobile sur le territoire d'une commune est bien souvent source d'inquiétude pour les potentiels riverains. Il y a un risque pour la santé fondé sur le principe de précaution, à l’égard des riverains. Un mode d'opposition consiste, pour les particuliers et associations, à contester la légalité des décisions d'urbanisme autorisant leur implantation devant le juge administratif.
Ces recours sont traditionnellement fondés sur des dispositions du Code de l'urbanisme. L'originalité de l'espèce réside dans le fait que la Cour administrative d'appel de Marseille avait accepté d'annuler l'arrêté portant non opposition à déclaration de travaux relatifs à l'implantation d'une antenne de radiotéléphonie, sur le fondement du principe de précaution inscrit à l'article L. 110-1 C.Envi.
Par cet arrêt, la Cour d'appel rompait avec une jurisprudence constante appliquant la théorie dite d'indépendance des législations selon laquelle on ne peut invoquer, sauf exception expresse résultant d'un texte, contre une autorisation de construire que la violation des règles d'urbanisme (CE, 1er juillet 1959).
Fort de cette jurisprudence, l'opérateur de téléphonie mobile forme un pourvoi près le Conseil d'Etat. Celui-ci censure l'arrêt rendu en appel au motif que « ces dispositions [le principe de précaution] ne sont pas au nombre de celles que doit prendre en compte l'autorité administrative lorsqu'elle se prononce sur l'octroi d'une autorisation délivrée en application de la législation sur l'urbanisme ». Il y a indépendance des législations, ce qui est la position traditionnelle du juge administratif.
Par cette décision, le Conseil d'Etat décide de s'en tenir à sa jurisprudence traditionnelle.

Toutefois, on relèvera que dans cette affaire les faits sont antérieurs à l'adoption de la Charte de l'environnement adoptée par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, dont l'article 5 pose le principe de précaution. Or, l'élévation au niveau constitutionnel du principe de précaution pourrait très bien engendrer un renversement dans la hiérarchie entre les principes et ainsi faire primer le principe de précaution sur celui d'indépendance des législations.

Le principe d’indépendance des législations n’est plus opposable, en raison de la constitutionnalisation des principes généraux du droit de l’environnement. La question est alors de savoir quelles seront les conséquences en matière d’urbanisme.
Le principe de précaution ne s’applique qu’aux phénomènes sur lesquels il y a des doutes scientifiques (Ex : lignes à haute tension). Mais la plupart des activités qui entrent dans le champ d’application du principe de précaution ne sont pas pris en compte par le droit de l’urbanisme (Ex : les OGM). Il y a donc peu de marges pour l’application du principe de précaution en droit de l’urbanisme.

Pour les autres principes, le Conseil d’Etat vient de préciser les limites de leur champ d’application. CE, 6 avril 206, ligue pour la protection des oiseaux et CE, 19 juin 2006, association eaux et rivières de Bretagne. Dans ces arrêts, le Conseil rappelle que le principe de précaution est directement applicable. Il vise la Charte. Pour les autres principes (prévention, participation), il décide que, si le législateur est intervenu dans ce domaine, la loi fait écran avec la Charte. Les nouveaux principes posés par la Charte sont des principes constitutionnels, dont la Charte dit expressément qu’ils sont mis en œuvre dans les conditions fixées par la loi.
Ex : pour le principe de participation, tous les documents d’urbanisme sont déjà soumis à enquête publique.

La Charte de l’environnement ne devrait donc pas avoir des effets considérables sur le droit de l’urbanisme. Il faut faire attention cependant, car en première instance, le juge administratif n’hésite pas à faire application de ces articles. Il n’est pas sûr que le Conseil d’Etat rendrait une décision dans le même sens.

CE, 19 juin 2006, association eaux et rivières de Bretagne : « Considérant que lorsque des dispositions législatives ont été prises pour assurer la mise en œuvre des principes énoncés par la Charte, la légalité des décisions administratives s’apprécie par rapport à ces dispositions, sous réserve, s’agissant de dispositions législatives antérieures à l’entrée en vigueur de la Charte de l’environnement, qu’elles ne soient pas incompatibles avec les exigences qui découlent de cette Charte. »

Qu’en est-il des dispositions antérieures qui ne respectent pas les dispositions de la Charte ? Le juge devrait écarter la théorie de la loi-écran et considérer que ces dispositions ont été implicitement abrogées.
Dans l’hypothèse où la loi est muette, il devrait appliquer les principes qui résultent de la Charte pour éviter que la carence du législateur rendent purement et simplement inopposable la Charte.

    1. Le délai de péremption

Selon les dispositions de l’article 24 du décret n°77-1133 du 21 septembre 1977 modifiées par l’article 1er du décret n°94-484 du 9 juin 1994 (JORF 12 juin 1994), « l’arrêté d’autorisation cesse de produire effet lorsque l’installation classée n’a pas été mise en service dans le délai de trois ans ou n’a pas été exploitée durant deux années consécutives, sauf le cas de force majeure. »

Ainsi, sauf cas de force majeure susceptible d’interrompre le délai de caducité de l’autorisation d’exploiter, l’autorisation tombe de plein droit dès lors qu’il y a défaut de mise en service dans un délai de trois ans.
S’il en est ainsi, l’arrêté d’exploiter étant frappé de caducité, le pétitionnaire ne peut plus ouvrir son installation et doit, en conséquence, se soumettre à nouveau à une procédure complète d’autorisation.


    2. Le point de départ du délai de péremption

Le délai de péremption commence à courir à compter de la notification de l’autorisation à l’exploitant (CE, 1er fév. 1985, req n°41.634 et 41.900, Commune d’Ons-en-Bray).


    3. L’édiction de prescriptions complémentaires proroge-t-elle le délai de péremption ?

Le juge des installations classées peut, si les éléments du dossier le lui permettent, substituer sa propre appréciation et sa propre décision à celles de l’administration. Il peut ainsi confirmer l’autorisation tout en modifiant les prescriptions techniques dont elle est assortie (CAA Nancy, 17 octobre 1991, n°s 89NC01558, 89NC01559 et 90NC00024).
Les dispositions des l’article L. 514-6 du code de l’environnement permettent ainsi au juge « de substituer sa propre décision à celle qui est contestée, sous réserve du respect des mêmes règles de procédure exigées du préfet » (TA Clermont-Ferrand, 20 juin 2000, n° 0000438, M. Pierre Giraud c/ Préfet du Puy-de-Dôme). « Le juge administratif peut prescrire toutes mesures de nature à assurer la préservation de l’environnement » (TA Lille, 3 avril 2003, SARL Eureponge).
Ainsi, le juge peut apporter des prescriptions techniques ou de fonctionnement complémentaires, dans la mesure où ces prescriptions complémentaires n’entraînent pas de modifications notables dans les conditions d’exploitation de l’installation (ce qui nécessiterait alors une nouvelle procédure d’autorisation soumise à enquête publique).

Or en matière d’arrêté préfectoral, il existe une incertitude juridique sur la computation du délai de péremption en cas de suspension de l’autorisation à la réalisation de certaines conditions. C’est en réalité le point de départ du délai de péremption qui n’est pas clairement fixé.
Alors que dans son jugement du 18 avril 2000 (req n° 97.805, Etablissement Gauban) le tribunal administratif de Bordeaux retient comme date de départ du délai le jour de la réalisation de la condition posée par l’arrêté d’autorisation, la cour administrative d’appel de Paris retient la date de la notification de l’arrêté d’autorisation (CAA Paris, 11 avr. 2000, req n° 96PA02134, Sté Nabrin).

A supposer que cette jurisprudence puisse être transposée en matière de prescriptions complémentaires judiciaires, il existe donc un risque juridique, s’il est jugé que le point de départ du délai reste la date de notification de l’autorisation initiale.


    4. La notion de défaut de mise en service

Il existe peu de jurisprudence sur la notion de défaut de mise en service, et cette jurisprudence concerne essentiellement des autorisations d’exploitation de carrières ou de décharges, exploitations qui en règle générale ne nécessitent pas la réalisation d’ouvrages ou équipements soumis à permis de construire.

Selon cette jurisprudence, « Seul un défaut total d’exploitation ou, le cas échéant, la réalisation de travaux dans le seul but de contourner les articles 24 et 32 sont de nature à emporter la caducité de l’autorisation » (CE, 17 mai 2002, req n° 235.062 et 235.290, Sté Entreprise Jean Lefebvre Centre pays de Loire c/ Min. Aménagement du territoire et de l’environnement rendu à propos d’une autorisation de carrière).
Il ressort d’un autre arrêt du Conseil d’Etat, statuant également à propos d’une autorisation de carrière, que lorsque aucune activité n’existe sur le site et que les différentes mesures prescrites à l’exploitant par l’arrêté préfectoral, préalablement à toute exploitation de la carrière n’ont pas été entreprises dans le délai de trois ans, le juge considère que l’exploitation n’a pas été mise en service (CE, 20 juin 1997, req n° 135.077, Assoc. de défense de l’environnement de Gonfaron). A contrario, la réalisation des prescriptions préalables à toute exploitation dans un délai de trois ans devrait suffire à faire tomber le délai de péremption. Mais il faut être prudent sur une telle interprétation, qui n’est pas expressément admise par le Conseil d’Etat et qui ne se déduit qu’a contrario.
En tout état de cause, il semble donc incertain de soutenir que la réalisation de travaux d’investigation (tels piquetage ou carottage), préalables à la réalisation des équipements nécessaires à l’exploitation de l’activité soumise à autorisation, soit suffisant pour faire échapper l’arrêté d’autorisation au constat de sa caducité.

Reste à savoir si la jurisprudence applicable en matière de carrières est transposable aux installations classées soumises à autorisation nécessitant la réalisation d’équipements ou ouvrages soumis à permis de construire. Il semble ressortir de la jurisprudence des carrières que ce qui importe soit le démarrage effectif de l’exploitation, même partiel.
Sur ce point, on peut citer un jugement rendu en matière de traitement des déchets, impliquant la réalisation d’une plate-forme de tri recyclage : cet arrêt dispose que l’autorisation n’ayant pas été suivie dans le délai de trois ans d’une admission de déchets, et le niveau d’aménagement du site ne permettant pas, à cette même date, d’exploiter une activité de tri, l’autorisation doit être considérée comme caduque (TA Poitiers, 25 juin 1998, n°96.736, Sté France déchets c/ Préfet des Deux-Sèvres).
De simples travaux d’aménagement ne semblent donc pas suffire à constater l’absence de caducité, dans la mesure où ils ne permettent pas d’exploiter l’activité soumise à autorisation.

On pourrait ici opposer qu’il faut avoir une conception restrictive de la notion de caducité, comme le relève le commissaire du gouvernement Yann Aguila, dans ses conclusions suivies par le Conseil d’Etat (CE, 27 septembre 2006, req. n° 269.553 : Petites Affiches, n°243, p. 19, concl. Aguila) : « La caducité, parce qu’elle porte atteinte à la sécurité juridique, ne doit intervenir que pour des faits objectifs, clairs et indiscutables. L’événement déclencheur d’une caducité ne peut pas laisser place à appréciation. »
Ces conclusions doivent cependant être maniées avec précaution car l’affaire concernait une décharge, installation qui est, par nature, exploitée par tranches. Il est donc courant qu’une partie de l’assiette foncière soumise à autorisation ne soit pas exploitée aux fins de stockage de déchets dans les trois ans suivant la notification de l’arrêté d’autorisation.

Ainsi, en matière d’installations nécessitant la réalisation d’aménagements ou ouvrages soumis à permis de construire, si la notion de caducité doit être interprétée de façon stricte, encore faut-il qu’il y ait un commencement d’exploitation sur le site soumis à autorisation.

En conséquence, il semble bien que le juge apprécie l’absence totale d’exploitation, et non l’existence ou non d’aménagements sur le site ou de travaux préalables, dès lors que ceux-ci ne permettent pas d’exploiter l’activité soumise à autorisation.


    5. L’interruption du délai de péremption

Seul un cas de force majeure peut interrompre le délai de péremption (article 24 du décret n°77-1133 du 21 septembre 1977 modifié par l’article 1er du décret n°94-484 du 9 juin 1994).

La notion de force majeure et ses effets sont appréciés par le juge en cas de litige. Il examinera si l’évènement invoqué présente les trois caractères exigés par la jurisprudence traditionnelle, i.e. l’extériorité par rapport à l’exploitant, l’imprévisibilité dans sa survenance et l’irrésistibilité dans ses effets.
Le juge administratif se montre rigoureux dans l’appréciation qu’il fait des évènements constitutifs de la force majeure.

Ainsi, la seule circonstance que l’autorisation a fait l’objet d’un recours en annulation n’est pas de nature à affecter le délai de caducité (Cass. Crim., 2 juin 2004, n°03-85.615 : à propos du défaut d’exploitation pendant plus de deux ans, mais le considérant est rédigé en des termes suffisants généraux pour être transposés au cas de péremption pour défaut de mise en service : « alors que le recours en annulation d’une autorisation administrative n’a pas d’effet suspensif sur l’acte attaqué »).

Selon une jurisprudence constante du Conseil d’Etat, l’autorisation d’installation classée, et le permis de construire sont « accordés en vertu de législations distinctes, suivant des procédures indépendantes » (CE, 21 décembre 1983, n° 19950, M. Pardon). Il en résulte que l’arrêté préfectoral portant autorisation d’installation classée n’emporte pas obligation de délivrance d’un permis de construire. Inversement, le refus de délivrance d’un permis de construire ne saurait constituer une cause de suspension du délai de péremption de l’autorisation d’installation classée, pas plus qu’elle ne saurait constituer un cas de force majeure (en raison du manque d’externalité comme du manque d’imprévisibilité de cet événement).


    6. L’impossibilité de prorogation du délai de péremption

En tout état de cause, il convient de rappeler que le préfet n’a pas le pouvoir de proroger par arrêté individuel le délai de trois ans prévu à l’article 24 du décret du 21 septembre 1977 (CE, 8 mars 1985, n° 33.907 et 33.928, Saclier, Julien).