Dans le cadre de la politique d’aménagement du territoire et afin d’assurer une meilleure répartition entre les constructions destinées aux activités économiques et celles destinées à l’habitation, il a été institué un régime d’autorisation spécial et préalable d’autorisation pour l’implantation en région Ile-de-France, dit procédure d’agrément, régie par les articles L. 510-1 s. et R. 510-1 s. du Code de l’urbanisme.

La délivrance de cet agrément conditionne la délivrance de l’autorisation d’urbanisme nécessaire à la réalisation des travaux.
En outre, l’absence d’agrément, la violation des dispositions réglementaires régissant l’agrément ou le non-respect des conditions fixées dans la décision d’agrément elle-même sont punis d’une amende (article L. 480-4 du Code de l’urbanisme, sur renvoi de l’article L. 510-1). En outre, l’évacuation des locaux irrégulièrement occupés et leur remise en état. La démolition des constructions peut également être requise (article L. 510-2 du Code de l’urbanisme).

On comprend donc mieux l’importance de la caractérisation du champ d’application de la procédure dite d’agrément.

L’article L. 510-1-I du Code de l’urbanisme dispose que « la construction, la reconstruction, l’extension, le changement d’utilisateur ou d’utilisation de locaux ou d’installations ou de leurs annexes servant des activités industrielles, commerciales, professionnelles, administratives, techniques, scientifiques ou d’enseignement ne relevant pas de l’Etat ou de son contrôle, peuvent être soumis à un agrément de l’autorité administrative. »

On distingue habituellement deux catégories d’agrément :
• L’agrément dit constructeur pour les cas de construction, reconstruction ou extension de locaux ou installations ; et
• L’agrément dit utilisateur, pour les cas de changement d’utilisateur ou d’utilisation de locaux ou installations.

L’agrément dit utilisateur a dans un premier temps été vidé de sa substance, suite à la publication du décret n°2000-368 du 26 avril 2000. En effet, cet article a créé un nouveau cas de dispense d’agrément, intégré à l’article R. 510-6-5° du Code de l’Urbanisme, pour les opérations portant sur le changement d’utilisateur ou d’utilisation de locaux, quelle que soit leur nature.

Du fait de la publication de ce décret, le principe de l’agrément dit utilisateur posé par l’article L. 510-1 du Code de l’Urbanisme (qui disposait que tout changement d’utilisateur ou d’utilisation de locaux servant des activités économiques nécessitait une décision d’agrément préalable) a été totalement vidé de sa substance par l’édiction d’une exception contenue à l’article R. 510-6-5° (qui disposait que tout changement d’utilisateur ou d’utilisation de locaux, quelle que soit leur nature, était dispensé d’agrément préalable).

Ce paradoxe (un principe totalement vidé de sa substance par une exception l’englobant totalement), jugé par certains auteurs comme une erreur destinée à être rectifiée par le législateur, a finalement été définitivement acté par le décret n° 2007-1599 du 12 novembre 2007.
Ce décret supprime le principe même de la décision d’agrément préalable pour les changements d’utilisateur ou d’utilisation de locaux servant des activités économiques.

Ainsi, la nouvelle rédaction de l’article L. 510-1 du Code de l’urbanisme est désormais la suivante : « la construction, la reconstruction, l’extension de locaux ou d’installations ou de leurs annexes servant des activités industrielles, commerciales, professionnelles, administratives, techniques, scientifiques ou d’enseignement ne relevant pas de l’Etat ou de son contrôle, peuvent être soumis à un agrément de l’autorité administrative. »

Cette clarification réglementaire est d’autant plus louable que les services instructeurs refusaient parfois de délivrer des agréments, en motivant leur décision sur leur obligation corrélative de construire des logements sociaux (telle que cette obligation résulte de nombre de conventions Etat-ville passées en application de l’article L. 510-1-II du Code de l’urbanisme). Et ce refus d’agrément empêchait par voie de conséquence les propriétaires souhaitant adapter leurs locaux à la demande du marché économique d’obtenir une autorisation de changement de destination desdits locaux.

On peut donc se réjouir de la suppression définitive de l’agrément préalable en cas de simple changement de destination de locaux servant des activités économiques, quelle que soit la nature desdites activités.

Textes :
Loi n° 95-115 du 4 février 1995
Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000
Décret n°2000-368 du 26 avril 2000
Décret n°2007-1599 du 12 novembre 2007

La réalisation de travaux de construction, d’aménagement ou de modification puis l’ouverture d’un établissement recevant du public (ERP)  nécessite l’obtention de plusieurs autorisations :

• Une autorisation au titre de la réglementation d’urbanisme (déclaration préalable ou permis de construire selon l’importance des travaux envisagés) ;
• Une autorisation du maire avant la réalisation des travaux d’aménagement d’un ERP ;
• Une autorisation spécifique d’ouverture de l’établissement après réalisation des travaux d’aménagement.

Les réformes du droit de l’urbanisme (ordonnance n°2005-1527 du 8 novembre 2005 et décret n°2007-18 du 5 janvier 2007) et du droit de la construction (décret n°2007-1327 du 11 septembre 2007) ont simplifié les procédures d’instruction des dossiers d’autorisation d’urbanisme et d’aménagement d’un ERP, lorsque les travaux sont soumis à permis de construire.
Ainsi, lorsque les travaux envisagés pour créer un ERP nécessitent, de la part leur ampleur ou leurs caractéristiques, l’obtention d’un permis de construire, les délais d’instruction et les demandes de pièces complémentaires par les autorités compétentes ont été rationalisées.

1. Demande d’autorisation d’exécution des travaux d’aménagement d’un ERP

1.1. Champ d’application

« Les travaux qui conduisent à la création, l’aménagement ou la modification d’un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu’après autorisation délivrée par l’autorité administrative compétente, qui vérifie leur conformité aux règles prévues aux articles L. 111-7 [accessibilité aux personnes handicapées], L. 123-1 et L. 123-2 [protection contre les risques d’incendie et de panique] »

L’autorisation du maire relativement à l’exécution des travaux d’aménagement d’un ERP est donc obligatoire préalablement au commencement des travaux, et ce même si un permis de construire (express ou tacite) ou une non-opposition à déclaration préalable de travaux ont été obtenus au titre de la réglementation d’urbanisme. Ces autorisations d’urbanisme ne sont donc pas en soi suffisantes pour permettre l’exécution de travaux d’aménagement d’un ERP.

1.2. Autorité compétente

L’autorisation de construire, d’aménager ou de modifier un ERP (l’"autorisation d’aménager") est délivrée au nom de l’Etat par le préfet (pour les IGH ou lorsque la commune n’a pas de compétence en matière d’instruction des autorisations d’urbanisme) ou par le maire (dans les autres cas).
Dans un souci de simplification, si les travaux projetés font l’objet d’une demande de permis de construire, l’instruction de la demande d’autorisation d’aménager est jointe à la demande de permis de construire et est  instruite par le service chargé de l’instruction du permis. Dans cette hypothèse, le permis de construire tiendra lieu de l’autorisation d’aménager, dès lors que les travaux projetés ont fait l’objet d’un accord de l’autorité compétent en matière d’aménagement d’un ERP (préfet ou maire).

1.3. Contenu de la demande

La demande d’autorisation d’aménager un ERP passe par le dépôt d’un dossier spécifique, qui doit comporter un certain nombre de pièces (R. 111-19-16 à -19 du CCH) qui permettront à l’autorité compétente pour instruire le dossier de vérifier si les travaux projetés sont conformes :

• D’une part, aux règles d’accessibilité aux personnes à mobilité réduite (articles L. 111-8-1 et R. 111-1913 et suivants du CCH) ;
• D’autre part, aux règles relatives à la protection contre les risques d’incendie et de panique (articles R. 123-1 et suivants du CCH).

1.4. Délais d’instruction

Le décret n°2007-1327 du 11 septembre 2007 a encadré les délais d’instruction de l’autorisation d’aménager.
Si le dossier est complet, l’autorité compétente a cinq mois pour :

• consulter les commissions compétentes : commission compétente en matière d’accessibilité aux handicapés (article R 111-19-30 du CCH) et commission compétente en matière de sécurité incendie (articles R. 123-34 à R. 123-39 du CCH). Lesdites commissions disposent d’un délai de 2 mois à compter de leur saisine pour rendre un avis motivé. A défaut, leur avis est réputé favorable ; et
• prendre une décision au vu de l’avis de ces commissions (autorisation ou refus).

A défaut de réponse dans ce délai de cinq mois, l’autorisation est réputée accordée, tant au regard de la conformité aux règles d’accessibilité (article R. 111-19-18 du CCH) qu’au regard de la conformité aux règles de protection contre l’incendie.
Ce délai de cinq mois s’applique, que les travaux fassent l’objet d’une déclaration préalable ou d’un permis de construire (en ce cas, on applique le délai d’instruction de droit commun du permis de construire de 3 mois, majoré d’un délai supplémentaire de 2 mois en raison de la consultation d’une commission départementale).

Le délai d’instruction de la demande est de maximum cinq mois à compter du récépissé de dépôt d’un dossier complet de demande d’autorisation de travaux. En l’absence de décision de l’administration compétente dans ce délai, les travaux ou aménagements peuvent être commencés dans le délai de cinq mois qui suit le dépôt du dossier.

Cependant, si le dossier est incomplet, l’administration peut demander aux pétitionnaires communication des pièces complémentaires dans un délai d’un mois suivant le récépissé de dépôt du dossier. Dans cette hypothèse, un nouveau délai d’instruction de cinq mois commence à courir à compter de la réception des pièces complémentaires par l’administration. En l’absence de décision de l’administration dans ce nouveau délai de cinq mois, l’autorisation est réputée tacitement accordée (article R. 123-26 al.2 CCH).

Dans un souci de simplification, les délais de demandes et de communication de pièces complémentaires au titre de l’autorisation d’aménager et du permis de construire ont été fusionnés. La demande de pièces complémentaires doit être effectuée dans le délai d’un mois suivant le récépissé du dépôt du dossier de demande de permis de construire (auquel est joint le dossier de demande d’autorisation d’aménager). En cas de demande de pièces complémentaires au titre de l’une ou l’autre des autorisations, le délai de cinq mois commencera à courir à compter de la plus tardive des dates de réception des pièces complémentaires.

2. Demande d’autorisation d’ouverture d’un établissement recevant du public

A l’issue des travaux, et si ceux-ci étaient soumis à permis de construire, une attestation de conformité est établi par un contrôleur technique agréé.

Avant l’ouverture de l’ERP, le chef d’établissement doit effectuer une demande d’ouverture de l’établissement. Il y a alors deux procédures alternatives, selon l’importance de l’ERP :

• Pour les ERP de 3e et 4e catégories : la commission communale de sécurité et d’accessibilité donne son avis sur l’ouverture de l’ERP, à l’issue de sa visite ;
• Pour les ERP de 1e et 2e catégories : la commission départementale de sécurité et d’accessibilité donne son avis au maire sur l’ouverture de l’ERP à l’issue de sa visite. Le maire doit alors prendre un arrêté municipal d’ouverture. Cet arrêté est notifié au chef d’établissement par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.

La loi du 2 août 2005 en faveur des PME avait ouvert, dans certaines conditions, la possibilité pour les  communes de préémpter les fonds de commerce, les fonds artisanaux et les baux commerciaux, en créant un chapitre spécifique (art. L. 214-1 et suivants) dans le code de l’urbanisme. Le décret n° 2007-1827 du 26 décembre 2007 relatif au droit de préemption des communes sur les fonds de commerce, les fonds artisanaux et les baux commerciaux, publié au Journal officiel du 28 décembre 2007 en précise les conditions d’application.

Il s’agit d’une compétence exclusive des communes, l’exercice de ce droit de préemption spécifique n’étant dévolu qu’à elles seules. Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité à l’intérieur duquel les cessions de fonds artisanaux, de commerce ou de baux commerciaux sont soumises au droit de préemption. Les nouveaux articles R. 214-1 et R. 214-2 définissent la procédure de délimitation de ce périmètre de sauvegarde par le conseil municipal.

Il s’agit donc d’une faculté pour les communes, mais sa mise en œuvre doit être dûment motivée et correspondre à une opération déterminée, bien localisée dans un périmètre où le commerce, l’artisanat et certaines de leurs offres sont confrontés à un danger patent de disparition.

L’article R. 214-3 limite le champ d’application du droit de préemption des communes aux aliénations de fonds de commerce à titre onéreux et en exclut la cession de certaines activités.

A l’instar de tout processus de préemption, avant la cession d’un fonds ou bail commercial dans le périmètre sauvegardé, le cédant doit procéder à une déclaration préalable à la commune (déclaration d’intention d’aliéner). Cette déclaration précise le prix et les conditions de la cession.
Cette obligation de déclaration portant sur toutes les cessions incluses dans le périmètre de sauvegarde est imposée à peine de nullité. A défaut, si une vente a lieu, elle sera frappée de nullité, l’action se prescrivant par cinq ans à compter de la prise d’effet de la cession. L’article R. 214-4 en précise les règles de forme.

A partir de cette déclaration, la procédure se déroule selon les dispositions des nouveaux articles R. 214-5 à R. 214-10. Le titulaire du droit de préemption dispose d’un délai de deux mois, à compter de la réception de la déclaration préalable, pour prendre sa décision qu’il notifie au cédant :

• décision d'acquérir aux prix et conditions indiqués dans la déclaration préalable,
• offre d'acquérir aux prix et conditions fixés par l'autorité judiciaire saisie dans les conditions prévues à l'article R. 214-6,
• décision de renoncer à l'exercice du droit de préemption.

Son silence au terme du délai de deux mois vaut renonciation à l'exercice de son droit.

Des dispositions sont également prévues en cas de cession d'un fonds artisanal, d'un fonds de commerce ou d'un bail commercial par voie d'adjudication et de cession de gré à gré autorisée par le juge-commissaire.

Enfin, la commune doit, dans le délai d’un an à compter de la prise d’effet de la cession opérée suite à la préemption, rétrocéder le fonds artisanal, de commerce ou le bail commercial à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au registre des métiers. Pendant ce délai et dans l’attente d’un tel repreneur, si d’autres conventions sont conclues, elles ne peuvent être que précaires et ne sont pas alors soumises au statut des baux commerciaux (précision apportée dans l’article L. 145-2 du code de commerce). Cette rétrocession doit être destinée à préserver la diversité de l’activité commerciale et artisanale dans le périmètre de sauvegarde. Les articles R. 214-11 à R. 214-16 organise cette rétrocession.

Si la rétrocession porte sur un bail commercial, elle est subordonnée, à peine de nullité, à l’accord préalable du bailleur qui doit figurer dans l’acte. L’article R. 214-13 prévoit que le projet d'acte et le cahier des charges lui sont transmis par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.

En cas de désaccord, le bailleur saisit, en la forme du référé, le président du tribunal de grande instance du lieu de situation de l'immeuble dont dépendent les lieux loués pour faire valider son opposition à la rétrocession.
A défaut d'avoir notifié à la commune, dans le délai de deux mois suivant la réception du projet d'acte, la saisine motivée de la juridiction, le bailleur est réputé avoir donné son accord à la rétrocession.

Le délai d'un an imparti à la commune pour procéder à la rétrocession est suspendu à compter de la notification du projet d'acte au bailleur jusqu'au recueil de l'accord du bailleur ou, à défaut d'accord, pendant la durée de la procédure jusqu'à l'intervention d'une décision juridictionnelle devenue définitive. La cession ne peut intervenir avant le terme de cette procédure, sauf accord exprès du bailleur.

L’acte de rétrocession est réalisé dans les conditions de formalisme du droit commun des ventes de fonds de commerce et doit mentionner les conditions de résiliation en cas d’inexécution par le cessionnaire du cahier des charges, qui énonce la vocation d’exploitation commerciale ou artisanale du fonds ou bail rétrocédé.

Si, à l’expiration du délai d’un an et après la publicité requise, la commune n’a pas trouvé un repreneur commerçant ou artisan, l'acquéreur évincé, dans le cas où son identité a été mentionnée dans la déclaration préalable, bénéficie d'un droit de priorité d'acquisition.