Articulation entre les jurisprudences THALAMY et FERNANDEZ : CE, 27 juillet 2009, SCI LA PAIX (n° 305.920)

En application de la jurisprudence dite « THALAMY », il appartient au propriétaire d’un bien immobilier de présenter une demande portant sur l’ensemble des éléments de construction qui ont eu ou qui auront pour effet de transformer le bâtiment tel qu’il avait été autorisé par le permis primitif. Dès lors, l’autorité compétente ne peut légalement accorder un permis portant uniquement sur un élément de construction nouveau, prenant appui sur une partie de bâtiment construite sans autorisation (CE, 9 juillet 1986, Thalamy, n°51.172).

Le changement de destination d’une construction constitue une transformation du bâtiment tel qu’autorisé par le permis primitif, dès lors que tout changement de destination doit faire l’objet d’une autorisation d’urbanisme : déclaration préalable (en application de l’article R. 421-17-b du Code de l’urbanisme) ou permis de construire (en application de l’article R. 421-14-b).

Dans un premier temps, les juridictions administratives ont fait une application stricte de la jurisprudence THALAMY, dans l’hypothèse d’un changement de destination irrégulièrement intervenu :

• CE, 8 juillet 1994, M. That, n°119.002 : le propriétaire d’un garage l’avait irrégulièrement transformé en habitation, avant de solliciter l’autorisation d’adjoindre un garage et une véranda à cette construction. « L’autorisation sollicitée par [le pétitionnaire] portait sur des travaux d’aménagement et d’extension d’une habitation édifiée sans permis ; dans ces conditions, le préfet ne pouvait légalement accorder un permis concernant ces seuls travaux ; il appartenait [au pétitionnaire] de solliciter un permis de construire pour l’ensemble de la construction litigieuse » ;
  
  CE, 30 mars 1994, Gigoult, n°137.881 : le propriétaire d’un garage l’avait irrégulièrement transformé en « laboratoire de fabrication de pizzas à emporter ». Suite à une injonction de remise en état des lieux, il avait tenté de régularisé la situation en déposant une déclaration de travaux concernant la réalisation d’une porte et façade en menuiserie métallique et d’enseignes lumineuses. Le Conseil d’Etat a jugé « qu’il appartient toutefois à Monsieur X de présenter une demande de permis de construire portant sur l’ensemble des travaux qui ont eu ou qui devaient avoir pour effet de modifier la destination du local à usage de garage » ;
  
  CAA Marseille, 10 décembre 1998, Commune de Carcès, n°97MA00527 : le préfet ne peut utilement faire valoir que la construction n’était plus habitée depuis plusieurs années, dès lors qu’il ne ressort d’aucune des pièces du dossier qu’elle avait perdu sa destination initiale ou reçu une nouvelle affectation ;
  
  CE, 31 mai 2001, Commune d’Hyères-les-Palmiers, n°234.226 : le commune d’Hyères a supprimé le raccordement à la chaussée de quatre locaux à usage de garage ou d’entrepôts, au motif que postérieurement à leur édification, ces locaux ont servi à un autre usage. Cette décision a été censurée par le Conseil d’Etat que, s’il n’est pas contesté que ces locaux ont été édifiés sur la base de permis de construire prévoyant leur usage comme garage ou entrepôts, la circonstance qu’ils ont ensuite servi à d’autres usages ne leur fait pas perdre leur destination initiale.

Il résulte de ces arrêts que, dès lors qu’un changement de destination irrégulier est intervenu, des travaux ultérieurs ne peuvent plus être autorisés sur la construction par l’autorité compétente si la demande d’autorisation ne vise pas également à régulariser le changement de destination intervenu, peu important la destination effective de la construction au moment du dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme.

Le Conseil d’Etat a cependant infléchi sa position, dans un arrêt dit « FERNANDEZ » : « Considérant que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a relevé que le bâtiment en cause, initialement à usage agricole, avait ensuite été transformé à usage d’habitation ; qu’il a ensuite jugé que, dès lors que le propriétaire n’établissait pas que cette transformation avait fait l’objet d’un permis de construire l’autorisant, les travaux envisagés ne relevaient pas du régime de la déclaration de travaux et qu’il y avait lieu de régulariser le changement de destination de l’immeuble par le dépôt d’une demande de permis de construire ; qu’en recherchant les conditions dans lesquelles la destination du bâtiment avait évolué depuis sa construction et en annulant la décision attaquée au motif que le changement de cette destination n’avait pas régulièrement, dans le passé, fait l’objet d’une autorisation d’urbanisme, les juges du fond ont commis une erreur de droit » (CE, 12 janvier 2007, Epoux Fernandez, n°274.362).

Ainsi, si le Conseil d’Etat considérait dans un premier que, pour déterminer s’il y avait eu changement de destination, il convenait de s’en tenir à la destination autorisée lors de la construction, il considère désormais qu’il convient de prendre en compte la destination effective de la construction à la date à laquelle l’administration statue sur la déclaration de travaux, quand bien même cette destination aurait été irrégulièrement modifiée par le propriétaire.

En ce sens, un arrêt du 7 juillet 2008 confirme la jurisprudence FERNANDEZ, même s’il ne s’agissait pas en l’espèce d’une demande d’autorisation de travaux portant sur des construction dont la destination aurait été irrégulièrement changé, mais de la prise en compte de bâtiments, initialement à usage agricole et irrégulièrement transformés en habitation, pour déterminer la surface hors œuvre nette des bâtiments existants (CE, 7 juillet 2008, n°293.632).

La jurisprudence FERNANDEZ pouvait donc laisser penser que la jurisprudence THALAMY était totalement abandonnée, dès lors que les travaux irréguliers antérieurs consistaient uniquement en un changement de destination.

Un arrêt récent du Conseil d’Etat est cependant venu affiner les solutions applicables en la matière, en faisant une application de la jurisprudence THALAMY à un cas particulier (CE, 27 juillet 2009, SCI LA PAIX, n°305.920) : « considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le sous-sol de l’immeuble litigieux, impropre à l’habitation, a été transformé sans permis de construire, en quatre appartements équipés de cuisines et de salles de bain ; que la SCI LA PAIX a déposé une simple déclaration de travaux ayant pour objet, après décaissement du bâtiment, d’agrandir les ouvertures dont bénéficiaient les logements réalisés dans ces conditions ; qu’il incombait toutefois à la SCI LA PAIX de présenter une demande de permis de construire autorisant l’ensemble des travaux qui ont eu ou qui devaient avoir pour effet de modifier la destination du sous-sol de son immeuble. »

La différence déterminante entre cet arrêt et la jurisprudence FERNANDEZ réside, à notre sens, dans le fait que les travaux envisagés en l’espèce concouraient au changement de destination irrégulièrement intervenu.
Dans l’arrêt Fernandez, le changement de destination intervenu était certes irrégulier, mais totalement étranger aux travaux faisant l’objet de la demande d’autorisation soumise à l’appréciation des juges du fond.
Au contraire, dans l’arrêt SCI LA PAIX, les travaux faisant l’objet de la demande d’autorisation soumise à l’appréciation des juges du fond étaient intimement liés au changement de destination intervenu. Ce changement de destination entrait donc, selon le Conseil d’Etat, dans le champ de l’autorisation d’urbanisme sollicitée par le pétitionnaire.

En conclusion, de la lecture de l’ensemble de ces arrêts, on peut distinguer deux cas de figure :

• Soit les travaux projetés portent sur un ouvrage dont la destination a été modifiée, mais antérieurement auxdits travaux et sans lien avec ceux-ci. Dès lors, il convient de faire application de la jurisprudence FERNANDEZ : la demande d’autorisation portant sur les travaux devra être instruite en prenant en compte la destination effective de l’immeuble au moment du dépôt de ladite demande ;
• Soit les travaux projetés portent sur un ouvrage dont la destination a été modifiée, certes antérieurement à la réalisation desdits lesdits travaux, mais ceux-ci concourant à ce changement de destination (comme c’est le cas dans l’arrêt SCI LA PAIX). Dès lors, il convient de faire application de la jurisprudence THALAMY : la demande d’autorisation portant sur les travaux devra être instruite en prenant en compte la destination initiale de l’immeuble, les travaux envisagés concourant au changement de destination irrégulièrement intervenu.